Perspectivas do governo Bolsonaro
Leonardo Avritzer
[Alan Santos/PR]
O início de 2019, com a posse de Jair Bolsonaro, marca o fim de um ciclo de governos de centro e de centro-esquerda no Brasil que se iniciou em 1994 e teve características comuns durante os últimos 24 anos. Vale a pena destacar uma concepção negativa do período autoritário anterior; uma reivindicação comum das mudanças produzidas pela Constituição de 1988, em especial na área de direitos sociais, e uma tentativa de usar o Estado para reduzir desigualdades e produzir políticas públicas.
Este período que teve fim com o impeachment da ex-presidente Dilma Rousseff gerou uma coalizão de centro-direita que não conseguiu se viabilizar na eleição de outubro. Pelo contrário, os seus principais articuladores, PMDB, PSDB e Democratas acabaram sofrendo derrotas eleitorais significativas. No entanto a direita venceu, da mesma maneira como vencera outras duas eleições nos últimos 60 anos, com um outsider. É sob este ponto de vista que devemos analisar as perspectivas do governo Jair Bolsonaro, que começou no dia 1º de janeiro: enquanto uma mistura dos dilemas clássicos dos governos de direita no Brasil, na sua relação com a sua base política, o Congresso e na sua relação com o mercado. Analisemos, então, o que é novo e o que é um pouco do mesmo no governo Bolsonaro.
A direita chegou ao poder três vezes nos últimos 58 anos, uma com Jânio Quadros, uma com Fernando Collor e agora com Jair Bolsonaro. Os dois, tal como Jair Bolsonaro, eram outsiders do sistema político, isto é, não vinham de uma base eleitoral conservadora com forte expressão no Congresso e sim de relações mais diretas com parcelas expressivas do eleitorado, formada em torno de questões como o combate à corrupção. Ambos defendiam certa agenda liberal na economia – Jânio Quadros falava em controlar a inflação depois da gastança patrocinada por Juscelino Kubitschek, e Collor já adotava a agenda privatizante que se seguiu à crise da dívida externa e à hiperinflação dos anos 80. No entanto nenhum dos dois foi muito longe e nenhum dos dois completou seu mandato. Por quê? Acredito que por dois motivos que merecem explicação porque se aplicam também a Bolsonaro: frágil base congressual e incapacidade de liberar o estado de interesses corporativos para reformá-lo de fato.
Tal como mostrou muito bem Maria de Carmo Campelo de Sousa, em seu livro “Estado e partidos políticos no Brasil”, o final dos anos 50 já era um período de fragmentação política e dificuldade na formação de maiorias no Congresso. Em geral, os presidentes neste primeiro período democrático (com exceção de Vargas) tiveram dificuldade em aprovar suas propostas de lei no Congresso, e a solução de Jânio Quadros para o problema – chantagear o Congresso Nacional – não funcionou. Fernando Collor de Mello enfrentou uma conjuntura ainda mais complicada do que Jânio Quadros na medida em que ela já envolvia a necessidade de uma reforma do Estado e também novos elementos para a governabilidade entre os quais um Judiciário mais forte e ativo. Collor, como todos os outros presidentes depois dele, tentou reformar o Estado brasileiro, mas enfrentou o mesmo problema que Jair Bolsonaro enfrentará: uma base pouco sólida para as reformas que ele queria implementar. Vale a pena lembrar que o PMDB era o maior partido da Câmara, com uma bancada de 109 deputados que lhe deu apoio crítico pelo menos até o final de 1991. Desde o fracasso da gestão Collor, os presidentes do Brasil seguiram o caminho alternativo de compor amplas alianças no Congresso, tornando os partidos os grandes nomeadores de cargos políticos, a partir das nomeações de ministros. Sabemos aonde este esquema conduziu e vemos o governo Bolsonaro ser montado com muito pouca negociação partidária, como a tabela 1 abaixo mostra:
Tabela 1: bancada na Câmara dos Deputados e composição do ministério Jair Bolsonaro
Ou seja, a nomeação dos ministros para o governo Bolsonaro segue um critério técnico/militar, com forte presença de membros das instituições de controle e generais, na tentativa de romper com nomeações políticas. Em segundo lugar, há um forte desequilíbrio entre os partidos, provocado mais por uma preocupação de satisfazer lobbies do que por discriminação partidária. Assim, a nomeação de ministros segue uma crítica da mídia e das redes sociais e aposta que se não houver nomeação de ministros do assim chamado centrão, o governo será estável, o que evidentemente pode não ser o caso – dada a alta expectativa do mercado em relação a um conjunto de reformas que demandam forte base congressual.
Este é o primeiro dilema do governo Bolsonaro. Ter um outsider na presidência que assimila um discurso antissistema político na montagem do ministério e indica fundamentalmente pessoas ligadas a determinados lobbies econômicos, militares e membros das instituições de controle. Tais indicações satisfazem certo discurso das redes sociais, mas não é muito claro se ele é capaz de produzir maiorias sustentáveis. Também não está claro que é um antídoto contra a corrupção, já que parece pouco crível que lobbies com fortíssimas inserções no estado não estejam relacionados a redes de corrupção.
O segundo dilema do governo Bolsonaro é ainda maior e está ligado à questão da reforma do país. O Estado brasileiro tem uma estrutura tripartite representada por gastos das corporações e previdência, despesas sociais e juros da dívida pública. A Constituição de 1988 não desfez as estruturas do Estado patrimonial brasileiro, tais como promoções automáticas, pensões herdadas entre militares e membros do sistema político e nenhuma forma de avaliação de desempenho na maior parte do setor público.
A única ação da Constituição foi a introdução do concurso público em todas as áreas, mas é possível afirmar que isso não garante nem uma estrutura eficiente de organização do Estado e que em setores fundamentais como o Judiciário existem portas de entrada alternativas, como o assim chamado quinto constitucional da OAB e do Ministério Público. Outros setores, como o militar, tem pouquíssima estrutura de mérito, além de uma estrutura obscura de passagem para a reserva e aposentadoria.
Tanto o Poder Judiciário e as instituições de controle como o Exército possuem uma estrutura obscura de benefícios indiretos, com peso altíssimo no orçamento público. Os militares representam 49% do déficit da previdência do setor público. Assim, a Constituição manteve o arcabouço patrimonial do Estado e criou uma estrutura nova de direitos sociais, que representa entre 8% a 10% do PIB, com o SUS e transferências obrigatórias na área da educação.
Por fim, o mercado financeiro manteve fortíssimos privilégios ao longo do período com uma captura impar da sua instituição reguladora, o Banco Central. O mercado financeiro participa do processo de determinação dos juros via consulta Focus, tem uma lei diferenciada de liquidação que devolve ativos valorizados pós liquidação e no momento em que delações premiadas ameaçaram atingi-lo, foi criada uma legislação específica para delações e investigações ali. O resultado deste formidável lobby, que conta com o apoio decisivo da grande imprensa, é uma taxa de juros acima do seu ponto de equilíbrio no longo prazo, que se impôs até mesmo durante a recessão brutal por que o pais passou entre 2015 e 2017.
Reorganizar o Estado no Brasil requer optar por uma das estruturas descritas acima. E é aí que se colocam os principais empecilhos para governos conservadores, como o de Bolsonaro ou o anterior de Michel Temer. A gestão Bolsonaro é resultado de uma aliança fortíssima entre o Judiciário, Ministério Público e militares. Tal como o governo Temer, estes grupos reivindicam um acesso maior aos recursos do setor público, como foi possível observar na disputa recente em torno do auxílio-moradia de juízes.
Nenhuma destas estruturas trabalha com o instrumento mais óbvio da gestão eficiente, o assim chamado Orçamento. Pelo contrário, operam com uma ideia de salários independente do orçamento e com reajustes automáticos. Assim, a reforma possível do Estado seria uma modernização dos benefícios e das promoções automáticas das corporações de elite do estado brasileiro – que, como sabemos, se transferem para o sistema de previdência pública.
Evidentemente que o governo Bolsonaro, como o Temer, não pode fazer esta reforma, e aí mira no estado social ainda rudimentar construído no Brasil nas últimas duas décadas. Temer procurou mexer no BPC, na aposentaria rural e no tempo de trabalho daquele setor mais instável e de baixa renda que irá receber a aposentadoria do setor privado. O problema é que uma reforma da Previdência com esta configuração tem impacto eleitoral negativo e mesma a base conservadora de deputados no Congresso não parece disposta a aprová-la. O mesmo dilema se coloca agora para Jair Bolsonaro. Em relação à Previdência, o superministro da Economia, Paulo Guedes, continua em dúvida se consegue aprovar uma reforma e se propôs a fazer profundos cortes da Saúde e na Educação, que provavelmente também enfrentarão uma significativa oposição no Congresso.
Assim, temos aqui os dois principais elementos que vão compor as chances de sucesso do governo Bolsonaro, além da sua relação com o Supremo Tribunal Federal. Estes elementos afetaram todos os governo anteriores de direita por um motivo claro: a direita brasileira não tem uma base não-estatal grande, que lhe permita implementar um forte processo de ajuste das despesas do Estado e penalize as corporações de elite do funcionalismo. Pelo contrário, as bases da direita brasileira continuam sendo o setor rural, agora representado pelo agronegócio e as corporações estatais da área de controle e tudo indica que estas corporações terão no governo Bolsonaro uma inserção ainda mais forte do que nos governos anteriores.
A relação destes setores com o mercado ao que parece é meramente ideológica, isto é, fazem um discurso liberal mas defendem privilégios de um Estado patrimonial. A questão que está colocada para o governo Bolsonaro é a mesma que esteve para os governos de outsiders anteriormente no Brasil: como fazer um governo que favoreça uma base liberal sem, ao mesmo tempo, contrariar as corporações estatais e os setores que vivem do Estado patrimonial. A julgar pelo vaivém das primeiras semanas, esta questão não se alterou e é ela que provavelmente alinhará o governo Bolsonaro com os anteriores. Ou seja, a impossibilidade de realizar um governo de direita sem romper com os elementos antiliberais da elite brasileira.
